论高校二级教代会存在问题及路径分析

河南大学马克思主义学院 谷正

摘要：随着我国高等教育改革的不断深化和高校民主政治建设的不断推进，作为校级教代会补充和延伸的二级教代会在各个高校普遍建立起来。本文分析了当下高校二级教代会发展态势，系统阐述高校二级教代会制度建设过程中存在的若干亟需解决的问题，在此基础上，提出了加强和完善高校二级教代会制度对策和建议。

关键词：高校二级教代会制度 对策

随着我国高等教育改革的不断深化和高校民主政治建设的不断推进，作为校级教代会补充和延伸的二级教代会在各个高校普遍建立起来。从二级教代会的性质、任务和职能而言，其与校级教代会是基本一致的，两者不同之处主要体现在管理目标的差异——校级教代会以学校为目标，二级教代会以学院为目标。健全和完善二级教代会在推动学校的领导决策民主化和科学化、推动二级学院的改革和发展、保障广大教职工民主权利等方面具有重大意义。

一、高校二级教代会发展态势

高校二级教代会制度是依据有关法律法规建立的，受到国家法律法规的保护。《中华人民共和国工会法》规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位民主决策、民主管理和民主监督”[①]，《教育法》、《教师法》和《高等教育法》以及《高等学校教职工代表大会暂行条例》等法律法规对高校教工会代表大会的职权、组织制度、工作机构等内容进行了具体的规定，要求高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。2012年1月1日，由教育部颁布的《学校教职工代表大会规定》第十五条明确规定：“有教职工80人以上的学校，应当建立教职工代表大会制度；不足80人的学校，建立由全体教职工直接参加的教职工大会制度”，“学校根据实际情况，可在其内部单位建立教职工代表大会制度或者教职工大会制度，在该范围内行使相应的职权”[②]。在上述法律法规的引导下，高校教代会制度成为高校教职工参与学校民主管理和民主监督的一项最普遍、最基本的组织形式，成为高校内部管理中的一项基本制度。

作为高校教代会制度重要组成部分的高校二级教代会制度在高校改革中不断发展。从一定程度上讲，高校二级教代会制度建设历经了一个从认识浅显到认识相对提高，从组织不完善到组织相对完善，从制度不健全到制度相对健全的过程。目前，高等学校二级教代会制度使学校教职工代表大会制度得到进一步延伸、完善和加强，推动了高校民主政治建设的进程，促进了二级学院的改革与发展，并已成为高校基层政治文明建设的基本形式，在保证教职工权益和维护高校正常工作秩序等方面做出了很大的贡献。总体而言，高校二级教代会制度建设呈现出良性的发展态势。这主要表现在以下方面：

1、教职工民主意识、主人翁意识明显增强。二级教代会使教职工有更多机会参与民主管理，许多教职工对学院工作的态度发生了变化，基本完成由单纯提意见到合理提案发起者的转变。由于二教教代会的主要任务是审议本学院的重大发展规划、改革方案、学科建设、师资建设等，这些都与本学院的发展密切相关，与教职工的切身利益息息相关，广大教职工不仅政治参与意识提高，而且要求知院情、议院事、参院政、监院事。广大教职工加入到学院改革发展的讨论中，教职工的积极性和主动性显著增加，保证了学院各项发展规划的正确制定和有效实施。

2、推进了院务公开工作的开展。通过年初制定院务公开计划，在二级教代会年会上进行年度总结等方式，规范了院务公开工作程序，使教职工与学院之间的关系更加协调，营造了积极和谐的校园环境。由于学院党政班子每年都要按照规定向二级教代会作工作报告，接受代表们的审议和监督，与其说这是对学院党政干部的压力，毋宁说这是对学院党政干部的监督。这客观上促使学院领导班子转变工作作风，面对全院，增强责任，服务师生。

3、院系的管理水平得以提高。二级教代会制度建立以后，学院的规章制度只有经过二级教代会审议并通过后，才能正式下发，这使学院的各项工作民主透明，一切按规章办事，促进了学院的制度化建设，最大限度地减少了人为因素对学院工作的负面影响。在二级教代会召开期间，学院的年度工作报告和财务工作报告等要提交大会讨论审议，部门工会也应向大会作工会报告、经费使用报告和提案工作报告等，这一方面强化了教职工对学院工作的知情权、参与权和监督权，另一方面也给学院的院务公开工作提供了动力，使二级教代会成为院务公开的主要载体。

4、促进了学校和学院两级的改革和发展。从高校政治文明建设的维度理解，高校二级教代会的发展是高校政治文明建设的必然要求。随着我国高等教育改革的不断推进，高等学校教育管理体制、内部管理体制的改革不断深入，学校原有的集中统一管理模式已经不能跟上时代的节拍，渐次转向学校集中管理和院系分散管理相结合的管理模式。学校教代会制度和二级教代会制度体现了对广大教职工主体地位的尊重，体现了高等教育深化改革对教职工主体地位的进一步确认。校级和二级教代会为教职工针对学校和学院的发展集思广益、出谋划策提供了直接的平台和机会。这种校级和二级教代会的相互发展使两者之间产生互动，从而进一步畅通了教职工民主渠道，为学校民主管理和民主监督的有效实施提供了基础和保障。

二、高校二级教代会发展过程中存在的若干问题

二级教代会工作在高校的发展中虽然取得很大进展，目前二级教代会工作中还有一些薄弱环节亟待完善。要规范和完善二级教代会制度，使其优势得到更好发挥，还需要做很多工作。这些薄弱环节主要表现在：

1、部分领导对二级教代会的地位、作用认识不到位。二级教代会在学校工作中的重要性虽然日益被广大教职工所认可，但仍有部分领导对二级教代会的认识存有偏差。其一、认为二级教代会制度是形式主义。部分领导认为学校已经有教代会，在二级学院或单位再召开教代会的意义就不存在或大为降低了，二级教代会制度是形式大于实质；其二，认为二级教代会不重要，抱有无所谓的态度。持有这种观点的领导在工作中主要表现在对二级教代会支持不力，仅把二级教代会看作工会工作中的一部分，认为学校的重心应在校级教代会的质量和水平上下功夫，并没有从学校和学院的政治发展的角度来理解二级教代会的重大作用。其三、部分领导执行二级教代会的自觉性有待提高。他们对践行二级教代会制度并不十分认真，对一些关系到学院发展的敏感问题，不敢或不愿拿到大会进行讨论，降低了广大教职工对二级教代会的参与热情。河南大学在发展二级教代会的过程中，上述偏差在一些领导干部中或多或少地还是存在，例如一些学院的二级教代会的报告主体部分是关于学院在本年度取得的成绩，对一些需要面对的重大问题却一笔带过；财务公开虚而不实，数据不到位；回答教师意见和提案或者模棱两可，或者巧言应对，或者借以客观条件不成熟加以否定。

2、二级教代会行使职权缺乏相应的保障机制。虽然二级教代会的发展具有制度保障，比如《学校教职工代表大会规定》等规范性文件。但对二级校教代会的法律地位问题及机制问题、对二级教代会的实施细则，国家并没有明确公布，这直接影响到二级教代会的实施，导致二级教代会各项职能的实施缺乏相应的制度支持，存在着很大的随意性，各项职权的落实也不够均衡。虽然一些高校制定了二级教代会实施细则，为二级教代会职权的行使提供了一定的支持，但不可否认的是，这只是一些高校根据本校情况所制定的，并没有形成国家层面的制度。

3、工会组织作用没有充分发挥。工会组织是教代会的工作机构，其工作效率的高低对教代会工作的质量高低产生重大影响。但在工作中，一些学院在筹备、组织二级教代会没有做到细致深入，对即将召开的二级教代会的文件准备工作没有深入调查和研究，使得有的学院把重点停留在一般性的事物中，例如开展的教职工活动和教职工的福利等方面，这种情况的存在不同程度地影响了工会组织在推进二级教代会方面的作用。学院的工会主席应当是二级教代会的具体推动者和组织者，但由于学院的工会主席都是副职，工作积极性受到学院的书记和院长的态度制衡，使得其承担的推动和组织二级教代会的重任难以实现。

三、完善高校二级教代会制度的对策建议

近些年来，通过二级教代会的践行，各高校进一步提高了对二级教代会重要性和必要性的认识，加深了教职工对深化综合教育改革的理解，深刻认识到学校和学院发展面临的困难、挑战和机遇，增强了危机意识。虽然这一制度有待完善，一些理论问题有待深入，但事实证明，二级教代会制度为推动深化高等教育改革具有十分重大的意义，各学校对这一制度的实践已经为推动高校民主发展产生了难以估量的深远影响。当然，完善二级教代会制度建设是一项不断深化的长期任务，是一项系统工程，必须从全局的维度来审视二级教代会制度建设，为此，我们认为可以从以下方面进行努力。

1、进一步提高对二级教代会制度的思想认识。思想是行动的先导，要增强二级教代会制度在学校和学院政治生活中的重要作用，必须不断提高广大教职工特别是领导干部对二级教代会制度的认识。针对二级教代会制度中的理论、政策问题，学校要牵头组织各级领导干部进行学习，可以对院系领导干部进行形式多样的培训活动，切实提高学校对二教教代会制度的认识。校级工会和院系工会在宣传二级教代会制度中要发挥先锋作用，可以通过校报、橱窗、专题讲座、小组讨论、参观考察等方式，加大二级教代会制度的宣传力度，使全校形成良好的民主管理氛围。

2、建立与二级教代会制度相配套的制度体系。制度建设具有根本性、全局性和长期性的性质，二级教代会制度的健康发展离不开制度保障。制度建设首要的是制定二级教代会的实施细则或试行办法，对二级教代会的职权、组织规则和代表的资格条件、产生、比例、结构、权利、任期等事项加以具体规定，确保二级教代会工作有章可循，各项工作真正按照制度化、规范化和程序化的要求运作，避免程序不规范和随意性。其次，要建立和完善适合高校基层工作特点的二级教代会制度的评估机制和激励机制。各高校根据本校实际情况，把学院民主建设纳入督导或考核学院工作的内容，对二级教代会制度的评估和学校各级党政干部评议直接挂钩。再次，明确二级教代会闭会期间的工作机构。按照《高等学校教职工代表大会暂行条例》的规定，学校工会是校级教代会的工作机构，在“教职工代表大会闭幕期间，组织代表组（团）及各专门工作委员会（小组）的活动，组织代表传达贯彻大会精神，督促检察大会决议及提案的落实”[③]，即是说，学校工会承担教代会闭会后的具体任务。依此类推，院系工会作为二级教代会工作机构，在二级教代会闭会期间，院系工会应当承担二级教代会闭会期间的具体工作。但是，上述只是推理，现有制度并没有明确，因此，要在制度中明确这一点，同时与此相关的二级教代会的人员配备、工作量计算等具体事宜亦应给以明确。如此，才能有利于形成二级教代会的长效工作机制。

3、创新二级教代会制度的形式。二级教代会制度要落到实处，避免形式化，亦须自身不断根据形势的变化，不断进行理论创新与实践创新。一是进一步完善院务公开制度。院务公开是高校民主管理、民主监督的重要措施，已成为高校民主的窗口、高校教职工参与民主管理和监督的平台。建立、完善和创新院务公开制度，能够为广大教职工知院情、参院政、督院务奠定基础，使教职工民主监督院系内部权力运行的各个节点，有效强化院系内部民主监督的力度。二是创新民主评议领导干部制度。二级教代会民主评议领导干部，是院系内部民主管理和监督的内在要求。在民主评议领导干部制度的具体环节上——评议结果的质量控制、评议规范的可操作性等方面，各高校应加强探索和创新，促进二级教代会民主评议干部制度健康、有效地运行。三是完善学院重大决策出台前的听证制度，乃至重大决策的票决制度，充分听取不同意见群体的合理利益诉求，让教职员工在事关自己切身利益的重大决策中真正当家作主。

4、加强对二级教代会的监督。在充分发挥二级教代会作用的同时，也要注意健全监督考核机制，要切实保证二级教代会的民主特色和工作职能，使得二级教代会的机制能够平稳运行。一是要接受上级部门的监督，针对不能够认真履行二级教代会职责的有关单位进行认真审查，对不能严格按照有关运行机制进行活动的行为进行批评和追责。二是二级教代会也要接受广大教职工的监督，要对教代会的工作过程进行详细的记录，涉及广大教职工关心问题部分，要保证公开。